湖南省寧鄉縣人,1884年4月27日出生於一農民家庭。少讀詩書,中過秀才,教過私塾,行過醫。他深感“社會的病大於人體自身的病”,於是棄醫從教。五四運動後,他到長沙主編《湖南通俗報》,極力宣傳新思想、新文化,揭露帝國主義侵略陰謀和官僚軍閥的罪惡。1921年1月加入毛澤東等創辦的新民學會,旗幟鮮明地主張用俄國十月革命的方法來改造中國與世界。1925年加入中國共產黨。大革命時期,任國民黨湖南省黨部常委兼工人部長、黨校秘書長、省黨部機關報《湖南民報》總編輯等職,積極推進國共合作,大力開展農民運動。

土地革命戰爭時期,先後任黨中央機關報《紅旗》主編、《上海報》的組織領導工作、湘鄂西省委機關報《工農日報》主編。1933年5月抵達中央革命根據地江西瑞金後,任中華蘇維埃共和國臨時中央政府秘書長兼中央政府機關黨總支書記。參與起草了《選舉法》、《土地法》、《勞動法》、《稅收條例》、《懲治反革命條例》、《懲治貪汙犯條例》等法律法規。1934年10月參加長征。到達陝北後,任中央政府西北辦事處內務部長兼秘書長、司法部長兼陝甘寧邊區高等法院院長、審計委員會主席,創造了一套新的法規和審判形式,製訂了適合邊區實際的司法條例。

抗戰爆發後,任中共中央駐蘭州八路軍辦事處代表,堅決貫徹執行黨的抗日民族統一戰線政策,積極推進國共合作,團結爭取甘肅省政府主席賀耀祖和國民黨新編第一軍軍長鄧寶珊及其他國民黨人士;執行黨的民族政策,團結回族同胞共同抗日。還設法營救和收容了大批紅軍西路軍的失散人員,為革命保存了骨幹力量。1939年2月任中央黨校副校長。1940年10月,陝甘寧邊區中央局成立,任副書記兼邊區政府秘書長,還當選為邊區參議會副議長,為邊區三三製政權的建立和經濟的改善傾注了大量心血。1945年11月,邊區政府成立憲法研究會。他具體負責研究會工作,著手新民主主義憲法的起草工作。他就國體、政權機構、人民權利、一院製與兩院製、地方自治、選舉製度等問題,詳細闡述了自己的看法和意見,征詢研究會其他同誌的意見後,即著手起草《憲法草案大綱》。1945年任中央法律問題研究委員會主任委員。他強調法源於人民群眾,並對憲法、民法、刑法、訴訟法等提出了一係列的原則和主張。1948年8月,華北人民政府成立,當選為政府委員兼司法部長。1949年8月,新中國第一所政法大學——中國政法大學成立,他任校長。

中華人民共和國成立後,任政務院委員、中央人民政府內務部部長。他就任後抓的第一件大事,就是發動群眾戰勝災荒。在優撫工作、信訪工作、基層政權的建設諸方麵也卓有成效。