湖南省宁乡县人,1884年4月27日出生于一农民家庭。少读诗书,中过秀才,教过私塾,行过医。他深感“社会的病大于人体自身的病”,于是弃医从教。五四运动后,他到长沙主编《湖南通俗报》,极力宣传新思想、新文化,揭露帝国主义侵略阴谋和官僚军阀的罪恶。1921年1月加入毛泽东等创办的新民学会,旗帜鲜明地主张用俄国十月革命的方法来改造中国与世界。1925年加入中国共产党。大革命时期,任国民党湖南省党部常委兼工人部长、党校秘书长、省党部机关报《湖南民报》总编辑等职,积极推进国共合作,大力开展农民运动。

土地革命战争时期,先后任党中央机关报《红旗》主编、《上海报》的组织领导工作、湘鄂西省委机关报《工农日报》主编。1933年5月抵达中央革命根据地江西瑞金后,任中华苏维埃共和国临时中央政府秘书长兼中央政府机关党总支书记。参与起草了《选举法》、《土地法》、《劳动法》、《税收条例》、《惩治反革命条例》、《惩治贪污犯条例》等法律法规。1934年10月参加长征。到达陕北后,任中央政府西北办事处内务部长兼秘书长、司法部长兼陕甘宁边区高等法院院长、审计委员会主席,创造了一套新的法规和审判形式,制订了适合边区实际的司法条例。

抗战爆发后,任中共中央驻兰州八路军办事处代表,坚决贯彻执行党的抗日民族统一战线政策,积极推进国共合作,团结争取甘肃省政府主席贺耀祖和国民党新编第一军军长邓宝珊及其他国民党人士;执行党的民族政策,团结回族同胞共同抗日。还设法营救和收容了大批红军西路军的失散人员,为革命保存了骨干力量。1939年2月任中央党校副校长。1940年10月,陕甘宁边区中央局成立,任副书记兼边区政府秘书长,还当选为边区参议会副议长,为边区三三制政权的建立和经济的改善倾注了大量心血。1945年11月,边区政府成立宪法研究会。他具体负责研究会工作,着手新民主主义宪法的起草工作。他就国体、政权机构、人民权利、一院制与两院制、地方自治、选举制度等问题,详细阐述了自己的看法和意见,征询研究会其他同志的意见后,即着手起草《宪法草案大纲》。1945年任中央法律问题研究委员会主任委员。他强调法源于人民群众,并对宪法、民法、刑法、诉讼法等提出了一系列的原则和主张。1948年8月,华北人民政府成立,当选为政府委员兼司法部长。1949年8月,新中国第一所政法大学——中国政法大学成立,他任校长。

中华人民共和国成立后,任政务院委员、中央人民政府内务部部长。他就任后抓的第一件大事,就是发动群众战胜灾荒。在优抚工作、信访工作、基层政权的建设诸方面也卓有成效。